Sverige saknar idag en kommunal rekonstruktions lagstiftning för kommuner att rekonstruera sin ekonomi om man kommer på obestånd. Sverige införde 1996 en lag om rekonstruktion av företag med temporära ekonomiska svårigheter och har sedan tidigare en konkurslag. Kommuner omfattas inte av någon av dessa lagar trots att Haninge var i gungning i början av 1990-talet.
Möjliga scenarion för framtida kommunala obestånd
Det finns flera tänkbara scenarion för kommande kommunala obestånd. Först att en längre lågkonjunktur gör att skatteutjämningssystemet mellan kommuner inte längre möjliggör för stora omfördelningar mellan kommunerna. Dagens system med kommunal skatteutjämning döljer ekonomiska obalanser och det bygger på att det finns någonting att distribuera. Utan det kommunala skatteutjämningssystemet skulle två av Sveriges tre största kommuner antagligen få ställa in betalningarna eftersom pengarna inte skulle räcka till att betala utgifterna. För det andra kan en betalningsinställelse från en större kommun sprida en akut insolvens genom den ekonomiska sammanbindning huvuddelen av Sveriges kommuner har genom Kommuninvest som långsiktigt finansierar kommunerna men som i gengäld har en ömsesidig borgen från alla de kommuner som är medlemmar. Idag är 90 procent av Sveriges 290 kommuner bundna av en borgen där de går i borgen solidariskt för de andra kommunerna som är medlemmar i Kommuninvest. För det tredje, kostnadsöverföringen för nya immigranter när de statliga bidragen upphör och den kommunala sociala servicen tar vid efter några år i Sverige. Ovanpå dessa faktorer kommer en ändrad demografi. Utflyttningskommuner har kostnader för äldrevård som de är skyldiga att tillhandahålla enligt lag men skattebasen eroderas genom utflyttning av skatteproduktiva medborgare.
En av sex kommuner ekonomiskt sårbara
Tillväxtverket anger ett tjugotal kommuner som ”genuint sårbara” men den bedömningen omfattar enbart vilken beroendeställning en kommun har till en större arbetsgivare. Om man lägger till demografi, beroende av skatteutjämningssystemet, kostnadsöverföringen för integration från stat till kommun är antagligen antalet ekonomiskt sårbara kommuner närmare femtio eller en av sex kommuner. Det är sannolikt att ett antal kommuner de närmaste decennierna får svårigheter att leva upp till sina ekonomiska utfästelser och åtaganden enligt lag. Frågan är hur många kommuner som skulle klara en kontrollbalansräkning och undvika betalningsinställelse i en framtida kris?
Framtida lag om kommunal rekonstruktion
Jag ser en framtida lag om kommunalrekonstruktion med tre steg: kontrollbalansräkning, rekonstruktion och upplösning av kommunen. Kontrollbalansräkning kan utlösas av ett visst procenttal för budgetunderskott eller faktiskt utfall. En kontrollbalansräkning är en varningsklocka att något är på väg att gå snett. Eftersom frågor kring kommunal rekonstruktion och kommunal konkurs är komplexa mål är det min bedömning att en framtida lag utser en exklusiv tingsrätt precis som i andra specialiserade mål. Även om länsstyrelsen företräder statens, och indirekt det gemensamma samhällets intressen, kan man tänka tanken att de skulle vara rekonstruktörer. Det brister dock på att länsstyrelsen saknar operativa resurser att leda en rekonstruktion samt att länsstyrelsens opartiskhet kan ifrågasättas av långivare, leverantörer och övriga borgenärer till en kommun på obestånd. Den traditionella rekonstruktören och konkursförvaltaren löser både den operativa förmågan och opartiskheten. En kommunal rekonstruktion kan inte enbart vara en nedskrivning av skulder och kommunala åtaganden utan en genomgripande omstrukturering av verksamheten. Det är avgörande att säkerställa att den rekonstruerade kommunen har ekonomiska förutsättningar att undvika en ny insolvens. Det finns ett allmänt intresse att förtroendet för långsiktig utlåning till offentlig sektor upprätthålls, vilket innebär att borgenärsintresset inte får åsidosättas. En opartisk professionell rekonstruktör är en garant för detta. Brister att vidta åtgärder i tid måste kunna leda till ansvarsgenombrott för kommunstyrelse samt revisorer och kommunernas samlade bo måste kunna nyttjas för att lösa obeståndet.
Avsteg från kommunala skyldigheter under rekonstruktionstiden
En framtida lag behöver medge avsteg från kommunala skyldigheter under rekonstruktionstiden som minskad skoltid, förkortning av arbetstid för anställda och reducerade utbetalningsnivåer från socialnämnden. I en rekonstruktion måste det vara möjligt att sälja av tillgångar (bostadsbolag, flygplatser, kommunala bolag, byggnader), överföra delar av en kommun till närliggande kommuner med medföljande åtaganden för kommunalt anställda i dessa kommundelar, omförhandla tidigare avtal och uppgörelser samt säga upp personal i försvarbar omfattning. Efter rekonstruktion skall kommunen ha långsiktiga ekonomiska förutsättningar. Om rekonstruktionen misslyckas kan en kommunal konkurs leda till att kommunen upplöses, dess delar eller helhet överförs till närliggande kommuner och en konkursavveckling inleds. Obestånd har konsekvenser. Det är naturligt att även ett kommunalt obestånd har konsekvenser.
Jan Kallberg
Disputerad statsvetare och jurist
Assistant Professor,
United States Military Academy
(West Point), USA
Artikelns innehåll reflekterar enbart författarens enskilda inställning och saknar koppling till dennes tjänsteställning och arbetsgivare
Ur Ackordscentralen Nyheter nr 1 2017
